Stati Uniti: shutdown e debt ceiling sono un problema politico, più che economico

In inglese esistono due parole per dire “politica”: politics e policy. Per politics si intendono le dinamiche attuate dai vari partiti o gruppi di pressione per riuscire a conquistare il potere politico: è la ricerca di consensi popolari, nonché la loro aggregazione verso soluzioni che siano accettate anche se non necessariamente ottimali. Essa riguarda il problema del potere e delle istituzioni. La policy, invece, è la ricerca di una via razionale per risolvere problemi complessi che coinvolgono società, economia e tecnologia: con essa si intendono le leggi o altri atti giuridici attuati dal potere politico per gestire la cosa pubblica. In altre parole, politics è ciò che precede il voto, dunque il dibattito politico; policy è ciò lo segue, ossia le decisioni.
Tralasciando il fatto che in italiano abbiamo una parola sola (“politica”, appunto) che rimanda sempre e costantemente alla politics, questa breve premessa di semantica inglese può aiutarci a inquadrare meglio altre due espressioni anglofone (“shutdown” e “debt ceiling“) molto in voga negli Stati Uniti in questi giorni.

Il problema dello shutdown

Democratici e Repubblicani al Congresso USA non sono riusciti a dotarsi del budget per il 2014: il fallimento delle trattative ha causato il famigerato shutdown, ossia la chiusura di molti servizi non essenziali del governo, a partire dalla mezzanotte del primo ottobre. Circa 800.000 dipendenti pubblici sono stati mandati a casa; chiusi parchi e musei (con tanto di multa a chi vi entra comunque), ma anche molti impiegati della NASA ed analisti di varie agenzie. In salvo sono invece i soldati, per i quali Obama ha emesso uno speciale ordine esecutivo. Alcuni Stati hanno riattivato i servizi sospesi accollandosene i costi. Limes illustra lo shutdown in 8 punti; il Washington Post elenca cosa funziona e cosa no.

Il disagio provocato dallo scontro politico sta avendo delle conseguenze sociali per tutti gli americani, ma sono soprattutto quelle economiche a pesare. Nel 1995 lo shutdown (durato 17 giorni) non causò problemi ad un economia che tirava; oggi lo stallo costa un miliardo di dollari al giorno e rappresenta un rischio per la ripresa. Se per ipotesi la crisi procede per 3 mesi (fino alla fine dell’anno, cioè), il suo costo per l’economia americana sarebbe esattamente uguale alla crescita prevista per quest’anno: 1,4%. I mercati tuttavia non hanno prestato troppa attenzione al problema mantenendosi relativamente stabili, probabilmente nell’assunto che un accordo, prima o poi, sarebbe stato trovato.

La bomba del debt ceiling

A preoccupare gli investitori è invece la questione del debt ceiling, ossia il tetto del debito. Se entro il 17 ottobre i politici statunitensi non raggiungono un accordo per alzare il limite di indebitamento federale, gli Usa risulterebbero insolventi sul proprio debito entro la fine di ottobre. In rete impazzano già analisi che vedono in questa eventualità un’apocalisse geoeconomica. Secondo Bloomberg, l’incapacità della principale economia mondiale di pagare i suoi debiti, una situazione senza precedenti nella storia moderna, devasterà i mercati finanziari da Brasilia a Zurigo, incepperà il meccanismo degli investitori, farà salire i tassi d’interesse dei prestiti per miliardi di persone e aziende, farà crollare il dollaro e lascerà gli Stati Uniti in una recessione che probabilmente diventerà depressione. Altre opinioni (come quella della BBC) sono meno catastrofiste, pur ammettendo la drammaticità della situazione.

Per rendere le cose ancora più complesse, la data in cui le casse del Tesoro saranno vuote non è certa, vista l’imprevedibilità dei pagamenti e degli incassi. In teoria la data limite sarebbe quella del 17 ottobre, a partire dalla quale gli Usa saranno formalmente in default, ma i politici potrebbero continuare a tergiversare anche dopo nella speranza che uno dei due contendenti ceda. Al momento si sa che, non molto oltre la fatidica data del 17 ottobre, il governo federale avrà abbastanza entrate fiscali per pagare solo il 68% dei suoi debiti, ma in realtà il  “giorno X” dovrebbe cadere tra il 22 ottobre e il primo novembre, date in cui sono previsti alcuni importanti pagamenti.

In teoria vi sono alcuni sistemi di protezione in caso di superamento del limite (es: dare priorità ai debiti e al pagamento degli interessi; violare la legge sul debt ceiling continuando semplicemente a emettere debito; oppure aggirarlo coinvolgendo la Fed attraverso una violazione del Federal Reserve Act), oppure la possibilità di ricorrere a trucchi di “cosmesi contabile per mascherare il superamento del tetto del debito, ma non vi è la certezza che nella pratica possano essere concretamente sfruttati. E comunque, anche un loro azionamento richiederebbe difficili decisioni politiche. Inoltre, praticare azioni simili (e analogamente con la decisione di isolare ulteriormente i politici Repubblicani) avrebbe conseguenze sulla futura indipendenza della Fed, dove alcuni repubblicani sono già molto critici per le politiche di quantitative easing – peraltro destinate a continuare, alla luce della nomina di Janet Yellen a prossimo Presidente della Fed.
In vista del 17 ottobre, l’agenzia di rating Fitch ha già avvertito l’America del rischio downgrade, che si tradurrebbe in un aumento dei tassi d’interesse sui titoli e dunque delle tasse.

E’ la politics, bellezza

Come si è arrivati a questa paralisi istituzionale? Semplicemente perché da due anni a questa parte ogni decisione in merito alle finanze pubbliche è diventata un problema di politics, e non di policy come dovrebbe essere.

A parole, i Repubblicani (o meglio, o quelli del Tea Party) non volevano che si arrivasse alla chiusura del governo federale; il loro obiettivo era impedire l’entrata in vigore dell’Affordable Care Act, meglio nota come Obamacare, Nei fatti, oggi il governo federale è “chiuso” e l’Obamacare è entrata in funzione.

Non che dei tentativi di mediazione non ci siano stati, ma le rispettive proposte risultano irricevibili. In base alla proposta inizialmente presentata dai Repubblicani al Senato, si era arrivati alla decisione di riaprire il governo fino al 15 gennaio e alzare il tetto del debito con scadenza il 15 di febbraio. Ma la maggioranza Repubblicana alla Camera dei Rappresentanti ha inasprito queste condizioni, sostenendo che il tetto al debito dovrebbe essere innalzato fino al 22 novembre prossimo, ovvero sei settimane, in modo da offrire spazi di trattativa più lunghi per sciogliere gli altri nodi sul complicato tavolo politico di Washington. La proposta non è in ogni caso risolutiva, poiché si limita a calciare la lattina più in là nel tempo, mantenendo il negoziato sotto costante ricatto.

E come in ogni contesa politica che si rispetti, non poteva mancare la guerra mediatica. Obama ha avuto gioco facile nello scaricare tutta la colpa sui Repubblicani, responsabili della crisi anche per il 70% degli americani, secondo alcuni sondaggi. Il GOP ha replicato con una campagna di falsi miti tutti tesi a screditare la l’onestà e la reale volontà di negoziazione dei Democratici, accusati di rifiutare qualunque intesa (nonostante siano stati proprio i Repubblicani a rifiutare ben 19 proposte di compromesso) nonché di voler favorire amici e accoliti a tutti i costi (nonostante siano notoriamente i Repubblicani quelli al soldo di magnati e multinazionali).

La questione del debito americano è lungamente trattata su Limes, da cui estraggo questo passaggio incentrato sul versante politico della questione:

Il tetto del debito venne introdotto per la prima volta nel 1917. L’aspetto più interessante, a giudicare dai recenti eventi, è l’obiettivo che portò alla sua creazione: semplificare il processo di emissione del debito. Da un lato, il Congresso svolge meglio il suo compito – previsto dalla Costituzione – di controllare le spese dello Stato. Dall’altro, l’esecutivo può vedersi approvato il proprio debito tutto in un’unica tranche.

La questione è stata a lungo più che altro una formalità, eccezion fatta per il 1979, quando in effetti gli Stati Uniti hanno conosciuto un breve default, il secondo nella storia dopo quello del 1812. Dal marzo 1962, il tetto del debito è stato alzato ben 74 volte, adattandosi progressivamente alle necessità sempre più grandi del crescente welfare statunitense.

Come si è arrivati alla crisi attuale?

La routine è terminata nel 2011. La maggioranza repubblicana alla Camera, uscita vittoriosa dalle elezioni midterm del 2010 grazie all’influsso conservatore dei Tea Party, si è rifiutata per la prima volta di approvare il rialzo del tetto del debito ponendo un’unica condizione: il presidente Obama avrebbe dovuto avanzare proposte concrete per la riduzione del deficit. I mercati sono andati nel panico, aspettandosi un default statunitense. Lo stallo è costato la perdita della tripla A nel rating e un aumento di 1,3 miliardi di dollari nella tassazione nell’anno 2011.

All’ultimo si è trovato un compromesso. Il tetto del debito sarebbe stato alzato ma, se l’amministrazione non avesse presentato un piano di bilancio credibile, all’inizio del 2013 sarebbero partiti in modo automatico aumenti delle tasse insieme a forti tagli alla spesa. Cosa che si è verificata puntualmente nel gennaio 2013.

Attorno al tetto del debito si sono giocate, e si stanno giocando, numerose altre partite in cui i contendenti hanno provato a forzare una vittoria unilaterale senza mai cercare un vero e proprio compromesso. Fiscal cliffsequester e shutdown sono stati nel corso dei mesi il frutto di negoziazioni fallite, rimandate o semplicemente mai iniziate. La seguente timeline ripercorre i principali fatti degli ultimi anni.

 Qual è la posta in gioco dello scontro? 

La questione del tetto è la protagonista dell’ultimo capitolo della polarizzazione politica che paralizza governo e Congresso. E porta all’apice uno scontro epocale.

Da una parte, i repubblicani vedono questa battaglia come il modo per limitare le enormi spese del governo federale. Forti della maggioranza alla Camera, si oppongono a qualunque aumento della spesa pubblica, sostenendo che per migliorare la situazione delle casse americane occorra tagliare le tasse. Diametralmente opposta è la posizione dei democratici, che hanno la maggioranza al Senato. Questi intendono risolvere la questione lasciando immutata la spesa ma aumentando le imposte, almeno per i redditi più alti.

Il risultato è un dialogo tra sordi. Peraltro aggravato dalla battaglia su Obamacare, la discussa riforma sanitaria, uno dei pochi successi della Casa Bianca. I repubblicani rifiutano di convalidare qualunque piano di spesa se prima non verrà cancellata, rinviata o comunque indebolita Obamacare, osteggiata dalla componente più conservatrice del Grand Old Party. Dal canto loro, i democratici sembrano non voler scendere a compromessi su una legge già entrata in vigore e che ha ricevuto il via libera dalla stessa Corte Suprema.

La radicalizzazione e l’incapacità di raggiungere un compromesso hanno anche radici geografiche. Con il fenomeno del redistricting, i singoli Stati disegnano i confini dei distretti elettorali per avvantaggiare uno dei 2 partiti. Così facendo creano però comunità compatte dal punto di vista politico. Di conseguenza, per farsi rieleggere, icongressmen sanno che la partita più dura è quella delle primarie interne al partito, dove spesso fronteggiano un avversario più a destra (per i repubblicani) o più a sinistra (per i democratici) di loro. Ecco perché in Congresso adottano posizioni estreme.

Un esempio: commentando la bozza d’accordo proposta dal Senato, il deputato repubblicano Tim Huelskamp, vicino ai Tea Party, ha definito “un gruppo di vigliacchi” i suoi colleghi senatori. Aggiungendo: “Chiunque approverà questo piano, si prepari ad affrontare una sconfitta alle prossime primarie”

Quello dei collegi elettorali è un tema interessante. Secondo Imerica:

perché i Repubblicani si possono permettere di arrivare a chiudere il Congresso, prendendo il Paese sotto ostaggio? Non hanno paura degli effetti elettorali di una tale scelta che a molti commentatori appare scellerata?

In effetti, no. O meglio, ai Repubblicani interessano e come gli effetti elettorali della scelta. Ma essi vanno nel senso opposto a quello che pensiamo noi. Infatti, i Repubblicani – ma, in misura minore, anche i Democratici- non fanno riferimento al corpo elettorale nella sua interezza, ma solo alla propria base. E la base conservatrice, che abita nei paesini dell’America profonda ed é infuocata dei dogmi dei tea party,  é totalmente contraria ad Obamacare, vista come un’intromissione indebita dello Stato nella vita dei cittadini. E’ solo a loro che rispondono i Repubblicani eletti; ed é solo a loro che risuona il ricatto dello shutdown


Il distretto 11 della California, disegnato in modo da avvantaggiare i Repubblicani. Fonte: Wikipedia

La causa di questo ‘ripiegamento su sé stesso’ del partito Repubblicano é da ricercarsi in una procedura ben precisa: il gerrymandering. Ovvero, la pratica diffusa di tracciare i distretti elettorali in modo tale che essi diventino quasi impossibili da vincere – o perdere – per un partito. Essa si basa sul fatto che il compito di tracciare i distretti è assegnato dalla Costituzione ai singoli stati, e in particolare al potere esecutivo detenuto dal Governatore: questo fa sì che ogni partito al potere in un dato momento sia spinto a disegnare i confini dei distretti in modo tale che essi comprendano più elettori del proprio schieramento e diventino, così, sicuri e al riparo dalla competizione di un altro partito. La conseguenza più evidente di cio’ é la forma bizzarra e irrazionale di molti distretti – nell’immagine, il distretto 11 della California. La tendenza ad una riduzione marcata della competività in molti distretti è testimoniata dal fatto che sempre più deputati in carica si aspettano di venire confermati ad ogni ciclo elettorale, qualunque sia lo stato d’animo dell’elettorato nei confronti del Congresso.

Un caso particolarmente esemplificativo di questo è dato dalle elezioni di midterm del 2010: esse si svolsero in un clima di profondo scontento nei confronti del Governo, manifestato dalle numerose proteste messe in atto dai gruppi del Tea Party, e si conclusero con il risultato più netto degli ultimi vent’anni, con 63 seggi che cambiarono di partito. Eppure, 63 seggi sono solo il 14% dei seggi totali! In ogni caso, molte analisi hanno riscontrato che i seggi estremamente sicuri, cioè in cui gli eletti sono confermati con più del 60% dei voti, sono aumentati dal 47% del totale negli anni ’60 al 62% di oggi.

Ecco quindi il motivo per cui si é arrivati a questo shutdown: la maggiore preoccupazione dei deputati conservatori non é il bene del Paese. E’ quella di essere rieletti dai loro distretti elettorali, fortemente conservatori. E per essere rieletti in un distretto conservatore, da elettori conservatori, devono farsi vedere inflessibili. Altrimenti, alle primarie del prossimo anno dovranno vedersela con un avversario ancora più di destra – e non é detto che la spunteranno loro. 

Riassumendo, shutdown e debt ceiling sono più un problema politico, di politics, che economico. O meglio: hanno un’origine politica, che però comporta anche conseguenze economiche. La metafora del braccio di ferro non potrebbe essere più calzante: si cerca di sfiancare l’avversario per indurlo a cedere. Il problema è che il tavolo intorno al quale i contendenti gonfiano i muscoli è rappresentato dall’economia americana.

Inutile formulare scenari su cosa potrà accadere. Vale la pena notare una cosa: in termini di politics, di politica nel senso “italiano” del termine, e nonostante il biasimo generale dei cittadini americani, i Repubblicani sono già vincitori. Lo sono da cinque anni, a giudicare da tutti quei provvedimenti promossi dall’amministrazione Obama ma che non hanno mai visto la luce o che sono stati svuotati di significato a causa dell’opposizione del GOP e della sua frangia estremista del Tea Party:

Per finire, secondo PolicyMic il dibattito su shutdown e debt ceiling dimostra che Alexis de Tocqueville si era sbagliato: il vero pericolo per la democrazia non è la cosiddetta “dittatura della maggioranza” teorizzata dal filosofo, bensì che una minoranza (il Tea Party) possa prendere in ostaggio il governo e condurre tutti, maggioranza compresa, verso un abisso senza uscita.

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