Mani pulite e la sovranità assoluta della magistratura

Non si arriverà mai ad una memoria condivisa su Tangentopoli. Non perderò tempo a fare il riassunto degli eventi, né a ripetere – come fanno tutti – che da allora il giro d’affari della corruzione è sestuplicato o che la Seconda Repubblica, nata tra gli squilli di tromba sulle ceneri della classe dirigente spazzata via dall’inchiesta Mani pulite, si è rivelata peggio della prima.
Per spirito di originalità, lascio da parte l’amarcord per riflettere sul ruolo della magistratura, oggi come allora, sintetizzando un interessante articolo dell’epoca, intitolato “Geopolitica della magistratura”, scritto da Paolo Guarnieri e comparso sul vol. 4 di Limes del 1994, A che serve l’Italia.

Le indagini di quegli anni – con migliaia di avvisi di garanzia e custodia cautelari – hanno mostrato come il sistema della corruzione fosse diffuso nel nostro apparato politico-amministrativo. Eppure, fino ai primi mesi del 1992, non si può certo dire che da parte della magistratura si avessero grandi iniziative in questo campo. Anche il reato di finanziamento illecito dei partiti non era mai stato oggetto di serie indagini, nonostante fossero emersi di tanto in tanto fatti clamorosi se non addirittura candide ammissioni – come l’intervista, dall’onorevole Evangelisti, nel 1980. Solo nel 1992, dopo che le elezioni di aprile avevano segnato una svolta nel voto degli italiani, le cose sono radicalmente cambiate, e con rilevanti differenze fra ufficio e ufficio.
Il punto è questo. In teoria la giustizia è un corpo omogeneo che viene amministrato in modo unitario su tutto il territorio nazionale dal CSM. In realtà, a un’analisi più approfondita, emergono sostanziali differenze a seconda delle aree territoriali del Paese o, meglio, a seconda dei vari uffici in cui essa è articolata. Contrariamente a quanto avviene in varia misura in tutti gli altri Paesi democratici, l’unico metodo di reclutamento per i magistrati è il concorso nazionale. Quindi, almeno formalmente i magistrati sono ancora oggi ordinati lungo un’unica scala gerarchica. In realtà, grazie ad una serie di provvedimenti legislativi degli anni Sessanta e Settanta e al modo in cui sono stati applicati, la carriera dei giudici si svolge ormai quasi esclusivamente per anzianità. Innanzitutto, dal punto di vista territoriale il corpo giudiziario non è mai stato molto rappresentativo. A partire dagli inizi del Novecento si è affermata una forte prevalenza di magistrati provenienti dalle regioni centromeridionali e formatisi soprattutto nelle università di Roma e Napoli.
Quanto al Csm, anche quest’organo mostra profonde divisioni al suo interno. Le modalità di elezione della componente togata (proporzionali con scrutinio di lista, che un referendum del 2000 aveva tentato di abolire) fanno sì che essa sia di solito divisa fra i rappresentanti delle diverse correnti in cui la magistratura italiana è tradizionalmente frammentata. Tali correnti sono delle vere e proprie organizzazioni politiche in grado di operare nella gestione del personale giudiziario, così come in quello dei rapporti fra magistratura e altre istituzioni pubbliche. Pur in un contesto tutto particolare, si tratta di veri e propri partiti in miniatura. Dal punto di vista ideologico, da sinistra a destra abbiamo: Magistratura democratica (Md), Movimento per la giustizia (Mg), Unità per la costituzionale (Uc), Magistratura indipendente (Mi). Certo, sono organizzazioni nazionali, ma come del resto i partiti veri hanno anch’esse le loro zone di forza. Md è da sempre molto presente a Milano (è a quest’ultima che Berlusconi, spesso e volentieri, rivolge i suoi strali), così come Uc a Napoli, mentre Mi era forte a Torino e a Palermo. Anche la componente laica, di estrazione parlamentare, rispecchia i rapporti di forza fra i principali gruppi parlamentari.
Tale divisione in correnti si riflette sul funzionamento del Csm. Poiché, grazie alla carriera per anzianità, tutti i magistrati presentano formalmente le stesse credenziali, il trasferimento o la promozione a un dato incarico avvengono (quando non sulla base della semplice anzianità di servizio) mediante accordi fra le correnti e i partiti, che spesso si sostanziano in scambi di favori reciproci. Nota: l’unico magistrato indipendente (cioè senza corrente) eletto nel Csm è stato Paolo Corder, nel 2010.

Veniamo ora al punto politicamente più delicato, quello dell’iniziativa penale. In Italia, caso unico fra i Paesi a regime democratico, l’azione penale è esercitata dallo stesso corpo di magistrati indipendenti che svolge anche funzioni giudicanti e che si autogoverna tramite il CSM. In questo settore non esiste più una gerarchia unitaria sul territorio nazionale: da quando i poteri del ministero della Giustizia sono venuti meno, ogni ufficio è più o meno autonomo dagli altri. Da un punto di vista organizzativo, i nostri magistrati godono di margini di libertà molto elevati poiché non “costretti” a qualche disciplina né dagli incentivi né dai comuni valori professionali. Di fatto, l’obbligo costituzionale non può cancellare i margini di discrezionalità che sono inevitabilmente presenti in tutte le numerose decisioni connesse all’esercizio dell’azione penale. Talvolta può apparire che un’azione sia iniziata senza che ci sia da parte del magistrato che la dirige una reale volontà di arrivare a risultati concreti. Così, con l’eccezione dei poteri del CSM – che però li esercita con le modalità appena viste – la principale conseguenza del principio di obbligatorietà nel nostro ordinamento è stata quella di rendere di fatto irresponsabili i comportamenti dei pm. Purtroppo, raramente ci si sofferma sulle modalità con cui si agisce e sull’efficacia dell’azione penale: spesso l’obbligo di agire viene inteso in senso formale, cioè come mera “apertura di un fascicolo”. Qualunque forma di valutazione pubblica sull’attività del pubblico ministero è sempre stata ritenuta superflua, se non apertamente pericolosa. Di fatto i singoli uffici si comportano come sovrani: anche i conflitti di competenza, che teoricamente potrebbero essere risolti dalla Corte di Cassazione, tendono ad essere regolati con accordi diretti fra le singole procure, che “si spartiscono” così la competenza a perseguire questo o quel reato.
Per cercare di capire come si muoverà un certo ufficio è necessario conoscere nei dettagli i caratteri dei suoi dirigenti degli altri componenti dell’ufficio. Una distinzione di una certa utilità può essere quella fra magistrati locali, che tendono a permanere a lungo nello stesso luogo e il cui gruppo di riferimento è costituito prevalentemente dall’ambiente locale, e magistrati centrali, che guardano soprattutto ad altri uffici e al centro del sistema politico.

Negli anni di Mani pulite possiamo distinguere ben cinque diversi atteggiamenti.
Il caso della procura di Milano, è ormai emblematico: qui l’ondata di iniziative giudiziarie è stata gestita da magistrati che non solo guardavano al centro del sistema politico, ma che per la loro azione sono diventati di fatto dei veri attori politici nazionali. Essi sembravano muoversi sulla base di una propria logica, relativamente autonoma da tutte le forze politiche. Alla base del loro potere c’era senz’altro il continuo e intenso rapporto coi media, che ha visto i magistrati dell’ufficio intervenire in quegli anni su quasi tutti i temi oggetto di discussione politica. Le inchieste milanesi sono diventate veri e propri interventi sul processo politico nazionale.
Torino. Qui non si può dire infatti che la procura sia stata inattiva nel perseguire i reati contro la pubblica amministrazione, ma a fare la differenza rispetto all’ufficio milanese è stata la maggiore prudenza nel rapporto con i media. Sembrava quasi emergere la scelta di non assumere un ruolo politico nazionale e pertanto di non agire, per quanto possibile ovviamente, come attori politici. È stata una scelta che poteva essere collegata a un maggiore attaccamento a una concezione tradizionale – e più riservata – del ruolo della magistratura.
Roma. Qui la procura è sempre stata considerata una posizione di particolare rilievo politico: forse proprio per questo motivo, nel passato è sempre stata diretta da un magistrato considerato vicino alla Democrazia cristiana. I comportamenti di questo ufficio sono stati molto spesso oggetto di polemica: giudicati troppo prudenti (per usare un eufemismo) hanno valso a questa procura il noto appellativo di “procura delle nebbie”. Non a caso, negli Anni di piombo si cercavano i cavilli più disparati per trasferire a Roma la competenza riguardo alle indagini più scottanti, allo scopo di insabbiarle. Proprio questa reputazione, nel 1992, ha fatto sì che la stampa paragonasse spesso l’attivismo di Milano all’eccessiva prudenza di Roma.
Le “regioni rosse”. Si tratta del caso più interessante. In quest’area le iniziative giudiziarie sono state meno numerose, e quando venivano avviate procedevano con minor clamore da parte dei media. Una spiegazione è che qui i magistrati siano in una certa misura condizionati dall’ambiente politico-economico locale: non mancano esempi, anche clamorosi, di acquiescenza (o comunque di un certo “riguardo”) della magistratura verso il Pci e le sue organizzazioni, così come si è notato che a partire dal 1992 i magistrati di Md hanno acquistato una crescente influenza su molti uffici giudiziari. Ma potrebbe essere che in queste regioni, proprio in virtù della loro elevata stabilità politica, i meccanismi della corruzione siano meglio organizzati o che comunque i rapporti fra politica ed economia vengano regolati con maggiore fluidità.
Sud. In quegli anni l’attenzione della magistratura si è concentrata soprattutto sulla repressione della criminalità organizzata; tuttavia le indagini sulla corruzione non mancarono, ma con significative differenze tra ufficio e ufficio. Ad esempio, correva un forte contrasto fra Napoli e Avellino, procure che in buona parte condividevano la stessa esperienza, quella sull’uso dei fondi per la ricostruzione post-terremoto in Irpinia. Mentre da un certo momento in poi – grazie anche alle divisioni interne fra i politici napoletani – quella di Napoli si mosse, allargando poi le sue iniziative anche ad altri settori, lo stesso non poté dirsi di Avellino che al contrario agiva sempre con estrema prudenza e con pochissimo clamore (tanto da meritarsi l’invio di ispezioni da parte del Csm e del ministero della Giustizia, senza però arrivare a provvedimenti concreti). Non si può non rilevare che l’Irpinia aveva mostrato nel passato una classe politica caratterizzata da un grado molto elevato di compattezza.

Guarnieri conclude ricordando che c’è chi ha attribuito le differenze nei comportamenti delle varie procure non alle scelte dei magistrati che vi operano ma al differente contesto ambientale. In altre parole, la magistratura potrebbe intervenire solo dove chiamata in causa.
Di fatto, al di là di un assetto formalmente ancora centralizzato, lo smantellamento dei tradizionali controlli organizzativi ha portato alla costruzione di un assetto fortemente policentrico che fa sì che la nostra magistratura presenti nei suoi comportamenti notevoli variazioni territoriali. Le più rilevanti (ma non le sole) sono quelle che riguardano le funzioni della pubblica accusa. Così, l’esercizio dell’azione penale sembra nei fatti condizionato non solo da pur comprensibili differenze nell’ambiente in cui i magistrati lavorano, ma soprattutto dai loro orientamenti e dagli assetti che prevalgono all’interno dei singoli uffici così come dai rapporti fra questi e il Csm. Già negli ultimi anni pre-Tangentopoli la magistratura si era progressivamente allontanata da una concezione passiva del proprio ruolo, con il magistrato che “attendeva” la notizia di reato per poi iniziare le indagini. Ormai in molti casi le notizie di reato i magistrati le cercano loro, di propria iniziativa, senza aspettare nel proprio ufficio.

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